“十四五”時期深化社會信用體系建設若干問題的思考

　　摘要：“十四五”時期，社會信用體系建設需要從打基礎、建框架、促應用向深化應用創新、彰顯信用價值、融入發展戰略轉變。在數據基礎方面，更加注重質的提高；在信用應用方面，更加注重拓展深化；在聯合獎懲方面，更加注重精細規范；在平臺框架模式方面，更加注重功能實現；在發展戰略方面，更加注重主動對接；在認識基礎方面，切實厘清信息應用的便捷性和安全性等幾對重要關系。

　　社會信用體系建設是加快完善社會主義市場經濟體制的重要基礎，是弘揚社會主義核心價值觀的重要內涵，是提升治理體系和治理能力現代化水平的重要支撐。黨的十八大以來，國家大力推進社會信用體系建設，制定了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，出臺一系列高規格的文件，形成了政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信的頂層設計。

　　隨著各省市公共信用信息平臺建設的推進，并與國家平臺實現貫通，社會信用體系建設形成了加快發展的格局?！笆奈濉睍r期，社會信用體系建設需要從打基礎、建框架、促應用向深化應用創新、彰顯信用價值、融入發展戰略轉變。

　　一、在數據基礎方面，更加注重質的提高

　　數據歸集是社會信用體系建設的重要基石。在信用建設初期，數據歸集工作重點關注數量和規模。隨著數據歸集工作進入常態化，在繼續關注數據“多不多”的同時，要更加注重在“好不好”上下功夫。

　?。ㄒ唬┩卣狗秶?，扎實推動具有增信功能的正面信息歸集

　　在信用體系建設起步階段，比較強調失信懲戒，歸集信息多為失信信息。不少地方信用立法將公共信用信息劃分為基本信息、負面信息和其他信息，大體就體現了這一思想。以上海為例，其公共信用平臺歸集的信用信息事項超過３萬項，而監管類負面信息超過80％。但隨著市場應用的不斷拓展，市場機構對依法按時繳納稅收、社保公積金、水電燃氣費等信息事項需求強烈。同時信用主管部門推進“信易＋”系列守信聯合激勵工作，以及開展以信用為基礎的分類監管，都需要正面信息的支撐。

　　為此，需要進一步擴展公共信用信息的歸集范圍，結合立法，明確將正面信息作為一個分類納入歸集范圍；依托部門協同的工作機制，逐一推進正面信息的歸集。

　?。ǘ┚劢怪攸c，有效突破信息條塊分割的瓶頸障礙

　　隨著各地信用平臺的建設，省域范圍內數據實現共享的同時，國家與地方信息條塊分割的問題凸顯出來。這有系統拉條管理的原因，有數據較為敏感的因素，也有主觀認識問題。

　　例如，人民銀行征信系統歸集的信貸類信用信息與商業銀行通過“總對總”開接口方式實現交換共享，但其與政府部門交換共享卻很難推動。2019年6月，人民銀行在蘇州設立小微企業數字征信試驗區，為人民銀行征信系統與地方政府數據共享合作打開了探索空間。應加強溝通協調，結合改革創新，推進重點應用事項、重點區域率先突破。同時，可在應用端先行整合，積累經驗后再向系統端、數據端延伸。

　?。ㄈ┘訌娭卫?，全面形成比較清晰規范的數據單元

　　信用平臺數據治理對高效應用十分關鍵。不同數據來源單位數據標準往往不統一，無法直接入庫與信息主體檔案進行關聯，比如關于時間的寫法就超過40種（如ｘｘｘｘ年ｘｘ月ｘｘ日、ｘｘ／ｘｘ／ｘｘｘｘ、ｘｘｘｘ－ｘｘ－ｘｘ等）。有的由于缺乏應用經驗，標簽化處理的合理性、精確性尚不到位。針對多源異構海量數據，運用人工智能、大數據挖掘等新技術手段，開展數據治理，讓原本混沌的數據實現系統化、標準化、規范化，提高數據可用性，滿足多樣動態的應用場景需求，這是“十四五”期間必須解決的問題。

　　要制定統一的轉換標準，采用主題識別與挖掘等智能化技術，對不同來源、不同格式數據進行清洗和轉換；加強對新數據和已存儲數據比對，檢測和消除重復冗余數據；借助標簽化處理和可量化判斷，建立信用信息識別庫。

　?。ㄋ模┐龠M融合，探索公共信用信息和市場信用信息互通共享的有效形式

　　公共信用信息是公權力機關或具有公共服務職能的單位在履職過程中，產生或獲取的社會信用信息。市場信用信息是市場主體基于平等地位在民事活動中所獲取的信息。兩種信用信息的疊加，會補全信息鏈，增加信息維度，由此放大信用賦能的成效。從上海實踐看，結合商務誠信平臺的建設，以互聯網平臺型企業為聯結點，探索了兩類信息的融合，涉及22萬家市場主體，帶動14個行業?！笆奈濉睍r期，應加大融合力度。用好商務誠信平臺載體，實現更廣泛地行業引領帶動；積極解決評價規則、數據交換標準、數據安全控制問題；推動公開數據的批量使用，探索數據輸出的有效途徑，加強在應用場景發掘方面的聯動。

　?。ㄎ澹崿F協同，支撐要素資源跨地域配置需求

　　目前，雖然各省市信用平臺已與國家信用信息共享平臺實現互聯互通，但彼此之間信用數據格式、目錄規范等還不盡相同，協同機制尚未形成?！笆奈濉逼陂g，區域經濟一體化和城市群發展戰略將進一步深化，信用信息需要更加規范、更加便捷地實現共享。建議國家層面推動全國公共信用平臺“一張網”，支持長三角地區等有條件的區域開展信用信息跨省流動試點，探索形成一套行之有效、可復制推廣的信用信息共享標準體系。同時，通過高效辦成一件事，或者聚焦招投標、政府采購等這些區域高頻聯系的事項，率先推進信用信息共享，建立常態化、高效率的協同機制，并逐步拓展應用場景。

　　二、在信用應用方面，更加注重拓展深化

　　信用信息通過信息系統和數字技術，直接參與資源配置或為資源配置提供支撐，實現信用賦能，提高經濟社會運行效率?！笆奈濉睍r期，信用應用更進一步拓展，要從政府帶頭應用向政府、市場、社會應用多層次推進；從以查詢為主的初級應用向形成模式的深度應用延伸；一些相對碎片化的應用探索要逐步被覆蓋政府、市場和社會的多樣化、體系化應用所替代。

　?。ㄒ唬┱畱靡獓@放管服改革，不斷探索更加成熟穩定的模式

　　“十三五”時期，信用手段的政府應用已有不少探索，涉及資金支持、行政審批、人員錄用等許多方面，但總體不夠平衡，尚未形成一套有制度支撐的模式。

　　———要更為廣泛地建立以信用為基礎的新型分類監管機制。

　　事前，發揮數據共享和信用報告應用功能，開展信用核查，對失信主體嚴把入口關，對守信主體提高辦事效率；事中，將區域、行業信用評價用于日常檢查、專項檢查中，確定監管頻次和強度；事后，完善聯合獎懲系統的發起、推送、響應、反饋應用流程，加大部門協同力度，降低合規成本、提高違規成本。

　　———要加強政府應用的精準化和制度化。

　　政府的應用事項與信用信息之間的精準度要更進一步提高。上海在新能源汽車和文明單位的評選中進行了一些探索，有的精準選取相關信用信息，有的探索了評分模型。①“十四五”時期，政府的信用應用應在信用信息的選擇上嚴守相關性要求；力求在各種失信信息的評價上有相對科學的尺度。同時，結合重點任務和相關領域，推動各部門在總的政策框架下，調整優化相關工作流程，出臺本部門相應的配套管理辦法和實施細則。

　?。ǘ┦袌鰬靡苿佑杏绊懥ν黄?，形成對實體經濟的有力支撐

　　市場應用是衡量信用賦能成效的關鍵領域，但由于數據基礎、機構能力、數據安全等因素，服務市場經濟發展的重大應用場景還比較少。為此，需要在引導誠信經營、支持金融服務實體經濟發展等方面，開展進一步創新探索。

　　———要抓好商務領域集成應用。

　　上海在商務誠信平臺建設上已取得積極進展，仍需繼續發力，以平臺為抓手，切實抓好系列集成應用。進一步加大政府公共信用數據與市場信用數據的融合、市級綜合數據與區級個性化數據的聯動互補；推進重點商圈應用、推出重點信用產品應用；擴大行業平臺型企業的應用，形成全領域、全行業的廣泛帶動；積極探索信用應用嵌入政府監管的流程環節，支撐政府決策的預警預判，打造新型監管方式，不斷推進平臺的運行模式和功能創新。

　　———要賦能小微企業融資。

　　融資服務是信用應用的傳統領域和重點領域。公共信用尤其要賦能小微企業。從政策推動看，信易貸平臺的建設是一個重大抓手。信易貸平臺具有供給需求聯動、多元數據融合、綜合政策支持、各類服務一站式的功能?！笆奈濉逼陂g，平臺在實現融資服務方面必將發揮更大作用。要持續加強信用數據歸集、治理和動態更新，形成多源多層數據集成，吸納各類支持應用的特色數據；要積極協調推動相關產品和服務嵌入“一網通辦”總門戶、市民辦事App等，逐步形成統一渠道；要加強各級政府部門支持，實現政府政策支持措施在平臺的匯集；要帶動信用服務機構發展，營造良好生態，切實擴大影響，發揮更大作用。

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　　社會發展領域要形成黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。其中，以數字化、網絡化、智能化為特征的現代科技對城市社會治理賦能具有重要意義，而信用是其發揮作用的重要抓手和體現。

　　——通過信用大數據支持構建社會治理新格局。

　　基于信用大數據的統一歸集和有效整合，運用可視化分析、人工智能算法等技術，更加直觀、及時、有效地發現社會治理中諸多問題及其背后規律，提升社會治理的科學化、精準化水平。要充分總結“十三五”經驗，進一步拓展信用信息來源，加強同其他數據的整合、聯動，夯實數據基礎，優化算法模型；要選擇人口流動、敏感場所治理等社會關注度高的領域創新重點應用；進一步推動數據嵌入工作流程，實現社會治理的資源合理配置和事項精準處置。

　　——聚焦民生重點領域，打造信用產品。

　　民生服務領域是信用貼近群眾的重要領域，“十三五”期間總體應用不多，需要更多作為。圍繞家政、租房、就業等民生重點領域打造“查保姆”“查房東”“找工作”等便捷應用，推動應用功能模塊更為便捷地為市民所觸達；加強同行業協會、行業龍頭企業的合作，豐富數據來源、拓展行業影響力，營造守信激勵、失信懲戒的社會氛圍。

　　三、在聯合獎懲方面，更加注重精細規范

　　構建聯合獎懲機制是消除守信失信行為的正負外部效應的制度安排。國家在推動聯合獎懲方面作了很多探索，取得了明顯成效，60多個部委累計簽署50多個聯合獎懲備忘錄，出臺100多項獎懲措施；建立聯合獎懲系統，形成了發起、推送、響應和反饋全流程數據應用機制?！笆奈濉睍r期，推進聯合獎懲應更加注重科學獎懲、精準獎懲。

　?。ㄒ唬┌盐摘剳痛胧┑南嚓P性

　　聯合懲戒措施應與失信行為具有內在的相關性。聯合獎懲的泛化和爭議很大程度上是相關性方面把握失度問題。如果因為交通違章而限制當事人設立創業公司，以及因計劃生育方面的違法行為而限制其子女就學，則存在罰不相關、失信行為與懲戒措施不成比例問題?！笆奈濉睍r期，要按照合法、關聯、比例原則，把握工作導向，建立科學規范的聯合懲戒措施清單，并形成制度規定。一方面給行為人以指引，向其明示行為后果而非“不教而誅”；另一方面增強信用懲戒的“透明度”，約束行政主管部門和信息掌握機構的懲戒裁量權，使責任延展有據可依、有序可循。

　?。ǘ┌盐照J定標準的協同性

　　同一處罰結果在不同行業、領域所構成的失信程度是不一樣的。在缺乏必要協同機制的情況下，易產生賞罰失衡。比如，同樣是罰款10萬元，在環境管理部門可能并非十分嚴重，然而在政府采購管理部門要記為嚴重失信行為并取消招投標資格?！笆奈濉睍r期，應在過罰相當的原則指導下，進一步完善信用信息的分類標識，由各部門根據本部門制度規范，對懲戒結果的程度予以標識；要建立以數據源部門為基礎與聯動懲戒部門相互協同的機制，保證評價程度的一致性；要結合區域發展戰略實施，選擇重點領域，加強聯合獎懲建設。

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　　聯合獎懲的內在依據是主體行為的外部性，外在依據是制度規范。在沒有制度依據的情況下，聯合獎懲有時雖有合理性，但存在泛化風險，有悖法治精神?！笆奈濉睍r期，要加快推進各部門信用應用的法治化進程，在信用立法和國家聯合獎懲備忘錄基礎上，支持地方和部門出臺相應信用聯合獎懲操作規范、聯合獎懲工作考核辦法等政策措施。要本著消除行為外部性的內在機理，在相關性的原則下，梳理有關部門可以采取的失信約束和懲戒措施，合理確定裁量范圍；加強部門之間的協同，以及聯合獎懲的事后評估。

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　　信用修復是信用懲戒的社會目的所決定的，背后的因素則是過罰相當。失信懲戒力度加大之后，信用修復的制度建設提到了一個十分突出和緊迫的位置。為此，要抓緊制定信用修復規范。明確范圍，哪些失信行為可以修復、哪些不能修復；明確措施，是縮短期限，還是完全刪除記錄；明確實施主體，是做出具體處罰決定的部門，還是對應提供信息的上級主管部門。同時，建立協同聯動的信用修復工作機制，理順信息主體申請—地方網站審核—信用中國網站撤銷公示—信用報告修復標注的工作流程，提高信用修復工作效率。

　　四、在平臺框架模式方面，更加注重功能實現

　　信用平臺是社會信用體系建設的基礎和重要抓手?！笆濉睍r期，全國信用信息共享平臺成為信用信息歸集共享的總樞紐，省級平臺成為本區域的基礎樞紐。從上海情況看，全市構建了1個市級平臺、16個區級子平臺、多個行業領域子平臺，形成“1+16+Ｎ”互通共享的平臺體系?！笆奈濉睍r期，信用平臺建設要更加注重功能發揮，成為支撐應用的功能集成載體。

　?。ㄒ唬├砬逋髷祿脚_的關系

　　“十三五”期間，各省結合機構改革，大多建立了大數據管理服務機構。有的是行政建制，有的是事業單位建制，但多被寄予數據歸集、使用、服務的“全能選手”厚望。從實際操作看，政府職能各有其所，一些應用專業性很強，需要發揮各自比較優勢，調動各方積極性。要形成大數據中心負責歸集包括公共信用信息在內的公共管理服務數據、信用中心加強數據治理和信用應用的工作框架。大數據中心重在歸集各部門公共管理服務數據。信用中心補充跨區域公共信用數據及市場信用數據；同時重在對歸集的各類信用數據開展清洗比對、打標簽、建識別庫等數據治理工作，推動信用應用。

　?。ǘ├砬逋袌鲂庞梅諜C構關系

　　要堅持中立、公益定位，開展市場機構不能或不宜進行的基礎性、政策性服務。信用中心需要立足中立性定位，重點提供信息主體信用信息的客觀記錄，不宜在市場應用中對信息主體的信用情況進行“好”或“壞”的評價；而應讓出空間，交由市場化、專業化的信用服務機構作出評價和判斷。要立足公益性定位，面向市場機構批量提供公共信用數據，為市場機構發展提供便捷條件；還可聯合優質信用服務機構，支持其利用模型開發等優勢，更加積極地推進信用應用創新。

　?。ㄈ┥罨庞闷脚_建設運營模式探索

　　信用平臺的建設和運營，在理論上可有純市場化模式，即由企業主體建設、運行、維護；亦可有公益性模式，即由政府部門成立事業單位運作。從實踐經驗看，市場化模式難以解決數據歸集的難題，公益性模式應成為主導?！笆奈濉逼陂g，平臺的建設運營模式在堅持公益性的前提下，要有一定的彈性。一方面，一些市場應用是商業目的，由此產生的成本理應由獲益主體平衡；另一方面，傳統上以自建為主的電子政務建設模式，逐漸與新技術快速迭代更新、應用層出不窮拓展的情況不相適應，需要更加有效的激勵約束機制來吸引高水平的運營管理技術人員，要進一步探索運營模式創新，以有效的激勵機制促進信用應用不斷迭代發展。

　?。ㄋ模┩苿蝇F有應用終端融合共生

　　信用應用的各類終端在起步階段多是獨立布局的。隨著一網通辦類終端和移動互聯網的快速發展，依托更加強大整合功能的終端，推動信用信息在更廣范圍、更深層次共享共用十分必要?！笆奈濉睍r期，應打破門戶之見，互相借力促進發展。推動純信用App與政務服務App、市場機構App聯動，實現信用與相關應用類Ａｐｐ的雙向融入。推進純信用App嵌入政務服務，進一步擴大影響，更好落實審批、監管、服務在線聯動，更好發揮信用信息價值；探索純信用App與市場化機構依法合規開展合作，支持市場化機構基于公共信用數據開展信用評價和產品創新，共同營造激勵守信、約束失信的良好氛圍。

　　五、在發展戰略方面，更加注重主動對接

　　社會信用體系建設初期，工作重心在建框架、打基礎、推試點。隨著社會信用體系建設的深入推進，信用應用要更加主動融入發展戰略。從上海實際看，在改革開放發展的許多重大戰略中，都明確提出了信用體系建設的任務和要求。要圍繞戰略，聚焦重點，探索應用創新。

　?。ㄒ唬┓丈罨母?，支撐并融入自貿試驗區制度創新

　　自貿試驗區的關鍵是制度創新，社會信用體系建設順應自貿試驗區發展戰略，重點應在制度創新方面加大推進力度。要繼續深化全過程分類監管模式，將信用制度創新作為自貿試驗區的重要抓手，推廣“事前告知承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲”的全過程信用管理模式，完善數據清單、應用清單、行為清單“三清單”編制指南的地方標準，在全國復制推廣。要結合自貿試驗區重大改革創新項目，嵌入信用管理服務模式，尤其在領域開放、風險壓力測試的關鍵事項上加大應用力度，在自貿試驗區新片區特殊經濟功能區的打造上發揮作用；要重點突破信用數據共享，在金融、公共數據共享，地方、中央條塊分割突破等方面，加大改革力度，當好全國信用體系建設的先行者、排頭兵。

　?。ǘ┓談撔掳l展，加大科創中心建設的場景應用

　　創新在國家發展全局中處于核心地位，科創中心是上海發展的重要目標。信用應用要在為實體經濟發展和創新賦能方面加大力度。要結合實際，推進科技創新服務的系統功能模塊建設；加大信用信息在專項資金、人才引進等方面的全面應用，實現精準評價，幫助優質企業脫穎而出，助力科創企業更好對接科創板；加大信用信息與其他信息的融合，服務科創項目選擇、創新集群打造和營商環境提升。

　?。ㄈ┓諈^域發展戰略，賦予長三角一體化戰略新內涵

　　信用應用要重點在長三角一體化和高質量發展方面發揮作用。推動信用信息歸集標準、公共信用報告標準“兩統一”，加快兩個標準盡快落地和不斷完善。圍繞建設工程招投標、政府采購、生態環境保護等，形成跨區域信用應用示范；建立跨區域的常態化協同機制，改變一事一議做法，加強重大問題研判，促進重大應用。

　　六、在認識基礎方面，切實厘清幾對關系

　　社會信用體系建設涉及面廣，不同部門、不同主體基于不同的角度有不同的理解。隨著“十四五”時期各項工作的深化，一些基本認識仍須厘清，社會信用體系的建設才能行穩致遠，經得起檢驗。

　?。ㄒ唬┬庞眯畔⒎秶膶捙c窄問題

　　在這個問題上，有的認為應寬一些，有利于對主體“畫像”；有的認為應該窄一點，并非所有的信息都是信用信息。實際上，這里把數據、信息、應用糾纏在一起了。數據是客觀的，它只有應用于一定的場景才能成為信息。因此，從理論上說，所有的數據都可以成為信用信息，都可以予以匯集處理。從實踐操作看，目前信用信息的歸集大多是有限的，且通過數據目錄這種正面清單的方式歸集。這主要是由于兩方面原因：一方面是法律保護信息主體的信息安全導向，另一方面是由于我們應用方式還比較粗放，無法實現非常精準的應用，要避免無關信息關聯和濫用。約翰·Ｍ·貝隆和邁克爾·斯坦頓曾對美國益百利公司得到的數據進行研究，表明限制數據采集范圍會降低征信所能實現的功效，降低信用報告的預測能力。但是，過多的信息，尤其是與信用應用不大相關的信息會導致信息的失真；同時，如果信息安全保護不到位，泄露和濫用的風險上升，將嚴重侵犯信息主體的合法權益，進而影響社會穩定。因此，信用信息的寬與窄更多不是由數據本身的特性決定的，而是由價值導向、發展階段、應用需求決定的。

　?。ǘ┬庞脩玫谋憬菪耘c安全性

　　這是需要統籌平衡的一對矛盾，底線在于不能違反法律法規。目前，有關各方對信息安全的要求越來越高、約束越來越嚴?！睹穹ǖ洹贰缎谭ā贰毒W絡安全法》《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》等多部法律法規，都對個人信息保護作了嚴格規定。與此同時，銀行和信用服務機構對信用應用的要求和期待也越來越高。在此背景下，亟須探索公共信用信息合規合理應用的新模式，兼顧信息安全底線要求和市場用信需求。其一，要結合立法規定信息使用的合理例外，如以非營利為目的的學術研究、政府執法等。其二，區別信息主體授權使用和政府部門之間信息共享的不同情形，主體授權查詢應更便捷，政府共享查詢應更規范，按應用清單規范政府部門合理的共享需求，規范查詢結果交付方式。其三，適應新技術發展，推出模型輸出方式、電子授權等。

　?。ㄈ┢脚_服務的中立性和參與度問題

　　公共信用平臺是政府公共服務的主體，應秉持中立性原則，各類服務應是不違背中立原則下的有限、有度服務。首先，信用信息本身應是中立、中性的，信用平臺負責如實地記錄信息，不對信息主體的信用情況進行“好”或“壞”的評價。某一信息是否對信用主體的評價產生影響，產生何種程度影響，應由市場主體自行判斷。其次，在具體應用中應立足基礎性、政策性范圍，注重為市場信用服務機構創造條件或讓渡空間。政府部門牽頭建立的信用平臺更多的是發揮信用信息樞紐作用，加大公開數據便捷查詢力度，主動釋放更多應用需求，為信用服務機構賦能，支持信用服務機構發揮其貼近市場、專業服務優勢。同時，公共信用平臺可以基于彌補成本限度，開展公益性服務?？傮w上，要形成相得益彰、促進發展的格局。（來源：《科學發展》第146期2021年1月，作者：余文凱）